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OECD國家早期教育與服務(wù)財政支出研究
（北京師范大學(xué)教育學(xué)院 曾曉東 張麗娟）
摘 要：當(dāng)一個政府越來越成熟穩(wěn)定之后，它的財政就越來越從增加收入轉(zhuǎn)向如何合理地安排其財政支出。目前，我國就面臨著重構(gòu)國家基本服務(wù)框架并安排和管理財政支出的艱巨任務(wù)。本文以財政支出改革為背景，首先分析了OECD國家早期教育與服務(wù)財政支出規(guī)模的確定問題，在此基礎(chǔ)上從供給方式及財政支出機制兩個層面對早期教育與服務(wù)的財政支出方式進(jìn)行討論，最后指出了OECD國家財政支出管理中的成本確定的方式，從整體上勾勒出了OECD國家早期教育與服務(wù)財政支出制度的基本框架，比較完整地提供了發(fā)達(dá)國家早期教育與服務(wù)財政支出研究的理論體系。
關(guān)鍵詞：OECD;早期教育與服務(wù)；財政支出規(guī)模；財政支出方式；財政支出管理
導(dǎo)言
近年來，國際上有兩種力量推動決策者關(guān)注早期教育與服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。一是基礎(chǔ)教育體系不斷延伸，要求決策者回答教育在3歲-6歲或0歲-6歲的延伸目標(biāo)和模式是什么；二是隨著婦女社會參與方式的變革，迫切需要對早期教育與服務(wù)的功能進(jìn)行拓展，使其成為社區(qū)生活的參與中心。這樣，早期教育與服務(wù)便超越專業(yè)范圍成為重要的政策問題。從國際上看，早期教育與服務(wù)不僅指教育，還包括保健和保育，統(tǒng)稱為“兒童早期教育與關(guān)懷”(Early Childhood Education and Care,ECEC)，為符合中國的敘述習(xí)慣，本文將ECEC稱為早期教育與服務(wù)。
目前，我國除北京、上海等大城市外，大多數(shù)地區(qū)基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展還沒有涉及到早期教育延伸目標(biāo)，而我國財政支出改革已在逐步推進(jìn)，因此，目前的財政支出改革已迫使決策者去思考我國早期教育與服務(wù)的定位問題，例如，深圳市政府就以公共財政改革為由，改革早期教育財政供給模式。本文以我國財政支出改革為背景，分析發(fā)達(dá)國家早期教育與服務(wù)公共財政的支出方式以及支出管理，希望借助分析以說明發(fā)達(dá)國家早期教育與服務(wù)財政改革實踐背后的理論基礎(chǔ)，將教育改革實踐和財政支出原則結(jié)合起來，以此奠定研究我國早期教育財政支出制度的經(jīng)驗和知識基礎(chǔ)，以期改變教育者根據(jù)自己的意愿提出財政改革要求的現(xiàn)狀，努力搭建將教育需求轉(zhuǎn)化為財政語言的橋梁。
公共支出是在操作層次上描述支出給誰，怎樣支出。因此，財政支出管理包括兩個方面的內(nèi)容：提供方式和實現(xiàn)方式。不同的供給類型會對政府的財政支出方式產(chǎn)生不同的影響，不同的實現(xiàn)方式也會影響政府供給的效率。
一、早期教育與服務(wù)的供給方式
（一）財政資助機構(gòu)還是提供父母假期
對兒童早期教育與服務(wù)提供財政支持面臨著與一般教育不同的問題，政府必須決定將財政支持提供給家庭還是給機構(gòu)，尤其是對3歲以下的兒童提供財政支持時，這個難題就更加突出。
一些相關(guān)的研究認(rèn)為，政府提供早期保育的效率很低。早期教育與服務(wù)的對象年齡較小，生師比非常低，例如在加拿大和瑞典，18個月以下兒童的生師比為3.3:1,18個月到30個月兒童的生師比為5:1,30個月到60個月兒童的生師比為8:1。因此，對幼兒的看護(hù)是典型的勞動密集型服務(wù)，通過機構(gòu)提供早期教育與服務(wù)的成本也就相對較高。
面對這一現(xiàn)實，目前很多國家都采取將財政支持提供給家庭的決定，即給母親提供兒童喂養(yǎng)期補貼，但最近以加拿大為例進(jìn)行的一項研究表明，這種做法也未必合適。如果在孩子達(dá)到入學(xué)年齡之前讓父母（一般是母親）放棄工作呆在家里，其成本將是非常巨大的，這種做法將會把母親的雇傭率降為現(xiàn)在的一半(從65％降至32.5％)，它的實施成本將會占加拿大GDP的1.5％左右，而且該成本還不包括由于母親不工作而帶來的稅收損失，以及由于不工作所帶來的技術(shù)下降而導(dǎo)致的長遠(yuǎn)損失。如果把這些都計算在內(nèi)，其真實的成本可能會是直接成本的幾倍，甚至可能會占到GDP的5％。此外，由于喂養(yǎng)補貼較低，它只能吸引一些低工資、低技能的母親，而從長遠(yuǎn)來看，鼓勵低工資的母親留在勞動力市場之外，會對經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展帶來不利的影響。這樣以來，提供父母假期的成本可能并不一定低于通過機構(gòu)提供早期教育與服務(wù)的成本。因此，政府在決定對兒童提供基本福利時，首先需要根據(jù)自己國家的傳統(tǒng)和現(xiàn)實情況，在是提供家庭補貼還是進(jìn)行機構(gòu)供給之間做出一種選擇。
（二）政府直接提供和委托供給間的選擇
公共服務(wù)的供給問題是一個比較復(fù)雜的問題，即使在義務(wù)教育階段，隨著研究的深入也使得我們看到公共服務(wù)改革的兩難處境：政府不得不在直接提供的效率問題和委托供給產(chǎn)生的代理問題間做出權(quán)衡。
在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，當(dāng)公司面臨是由自己生產(chǎn)還是購買產(chǎn)品的決策時，要考慮的核心問題是“交易成本”的大小。當(dāng)該公司在生產(chǎn)技術(shù)方面具有優(yōu)勢時，它會選擇自己生產(chǎn)；而當(dāng)其生產(chǎn)成本上升時，它則會與其他生產(chǎn)者簽訂合約，購買該產(chǎn)品。從信息的角度看，當(dāng)不確定性較小且對所購買產(chǎn)品的質(zhì)量較容易鑒別時，通常采取購買的方式；當(dāng)不確定性因素很大，契約的監(jiān)控成本較高時，則采用自己生產(chǎn)的方式。
從根本上說，早期教育與服務(wù)供給方式?jīng)Q策的主要依據(jù)也是“交易成本”的大小，但公共機構(gòu)的交易成本相對更為復(fù)雜。當(dāng)公共部門提供的早期教育與服務(wù)成本高于私人供給時，很難辨別這種高成本是由高質(zhì)量的服務(wù)引起的，還是僅由公共機構(gòu)的“高租金”帶來的。高工資可能吸引高水平和更忠誠的工作者，但有時候，公共部門的高工資卻只不過是其壟斷地位的反映。目前，教育經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的一些研究嘗試通過成本收益分析的方式為決策者提供更加清晰的信息基礎(chǔ)，如亨利·萊文(Henry Levin)對生師比和課后輔導(dǎo)方式的研究，克利夫蘭和克拉欣斯凱(Cleveland and Krashinsky)對教師專業(yè)發(fā)展計劃和降低生師比的收益的比較研究等。這些研究可以為決策者提供相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和原則，從而減少公共機構(gòu)“尋租”的可能，減少交易成本。從信息角度看，盡管家長對早期教育與服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確認(rèn)識，但是，他們卻普遍認(rèn)為公立的、高度管制的早期教育與服務(wù)機構(gòu)是值得信賴的。
關(guān)于政府究竟是購買還是直接提供早期教育與服務(wù)，目前并沒有明確的答案。公共服務(wù)供給是一種公共選擇，它的成本約束動機不像私人企業(yè)那樣強烈，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)也不夠清晰，由此導(dǎo)致的信息問題也更復(fù)雜。因此，公共服務(wù)供給的決策要比私人企業(yè)的決策復(fù)雜得多。
二、政府早期教育與服務(wù)支出實現(xiàn)機制
公共支出規(guī)模的不斷擴大提高了人們對財政支出效率的關(guān)注。前面對供給方式的分析，如選擇合適的資助目標(biāo)、采取恰當(dāng)?shù)墓┙o方式顯然都和效率有關(guān)。但是，支出機制則是保證效率的關(guān)鍵，它可以保證體系可持續(xù)地發(fā)揮作用。目前，公共支出的機制設(shè)計普遍集中于兩個問題上：一是營利性機構(gòu)參與公共服務(wù)供給會給原有機制帶來什么變化？二是如果通過“券”的形式將公共服務(wù)的選擇權(quán)交給家長，又將會帶來怎樣的變化？
（一）營利性機構(gòu)獲得公共補貼的影響
當(dāng)政府?dāng)U大早期教育與服務(wù)的支出規(guī)模時，營利性早期教育與服務(wù)供給機構(gòu)總是希望自己能成為公共服務(wù)供給體系的一員。他們認(rèn)為營利性組織的加入可以提供高質(zhì)量的服務(wù)，他們的企業(yè)家精神會促使其不斷創(chuàng)新以降低其服務(wù)成本，并通過競爭拉動非營利性組織機構(gòu)降低至少不再擴大成本。在美國，營利性組織承擔(dān)公共服務(wù)特別是垃圾清運等市政服務(wù)，已經(jīng)成為新公共管理主義的標(biāo)志性主張。
盡管有新公共管理主義旗號的保護(hù)，仍有學(xué)者對營利性組織提供早期教育與服務(wù)提出質(zhì)疑。在信息不完備的市場上，政府和家長可能無法對其購買的早期教育與服務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，這時，市場機制可能是無效的。非營利性機構(gòu)雖然缺乏利益驅(qū)動可能會產(chǎn)生低效率，但它提供的服務(wù)質(zhì)量可能會更可信。這也可以解釋為什么家長都傾向于公共機構(gòu)提供早期教育與服務(wù)。
在OECD國家，解決服務(wù)信息不對稱問題的方法一般是要求早期教育與服務(wù)的供給組織接受由家長或公眾代表組成的委員會的管理和監(jiān)督，或者讓它們隸屬于一個更大的非營利性機構(gòu)（如社團(tuán)組織、準(zhǔn)公共兒童團(tuán)體等）。這些措施都表明，早期教育與服務(wù)組織性質(zhì)的法律界定，還需要配以解決信息問題的制度以保證它們能夠產(chǎn)生合意的效果。
（二）通過家長實現(xiàn)財政支出方式
經(jīng)濟學(xué)家一直認(rèn)為消費者的選擇權(quán)力會推動供給者來改善效率。早在半個世紀(jì)前，自由主義經(jīng)濟學(xué)代表人物弗里德曼在其《資本主義與自由》一書中建議通過家長的選擇建立競爭機制以節(jié)約大量資金。他提出的“教育券”概念引起了持續(xù)半個多世紀(jì)的激烈討論，而且到現(xiàn)在為止也并未達(dá)成一致的意見。他所提倡的教育券制度的核心即家長選擇的效率問題。
贊成教育券的人強調(diào)父母選擇的有效性，認(rèn)為父母能夠選擇最適合自己孩子的教育機構(gòu)，并且相信可以通過市場力量來淘汰劣質(zhì)的服務(wù)供給機構(gòu)。他們用數(shù)據(jù)說明了私人教育機構(gòu)可以用較低的成本提供較高質(zhì)量的教育和服務(wù)，并且還提出處境不利的兒童也會因教育券的使用而受益。反對教育券的人則認(rèn)為，父母很難對教育與服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行測量，而且私立學(xué)校也不一定能比公立學(xué)校更有效地提供服務(wù)。
關(guān)于教育券的爭論還在繼續(xù)，但是，早期教育與服務(wù)支出實現(xiàn)方式的創(chuàng)新，卻在對家長選擇是否有效的討論之外，為我們提出了一些新的現(xiàn)實問題：
第一，信息不對稱以及營利性機構(gòu)的參與會引發(fā)市場結(jié)構(gòu)變化。不管對家長選擇的效率持何種觀點，政策卻不得不重視早期教育與服務(wù)中的信息不對稱問題。很多父母即使知道自己需要什么樣的服務(wù)，他們也支付不起巨大的搜尋成本。這時，財政支出方式及實現(xiàn)方式的改革，可能會產(chǎn)生意想不到的結(jié)果。此外，營利性機構(gòu)若能夠獲得公共補貼，那么它就有動機去運作資本去獲得市場控制權(quán)，形成自己的壟斷地位。這時，政府就要在反壟斷法的框架下采取管制措施，而巨大的管制成本則有可能消耗掉由于消費者選擇所帶來的效率改善。在澳大利亞，ABC Learning已經(jīng)占據(jù)了約 25％的市場份額，而且在悉尼和紐約證券交易市場上市，它不斷并購相關(guān)產(chǎn)業(yè)，這已經(jīng)引起了澳大利亞早期教育與服務(wù)政策制定者極大的關(guān)注。
第二，公共選擇和個人選擇間的沖突。制度經(jīng)濟學(xué)對公共選擇問題的研究揭示了個人選擇和集體行動邏輯之間的差異，但在實踐中，個人選擇與公共選擇之間的矛盾還未得到充分的重視。家長在做出接受早期教育與服務(wù)的選擇時，更多關(guān)注的是個人收益。當(dāng)個人利益與國家需求不存在沖突時，國家補貼能夠達(dá)到效用最大化；但當(dāng)個體利益與國家需要相沖突時，國家對個人的補貼就無法實現(xiàn)國家整體利益的最大化。例如，父母希望自己的孩子接受盡可能好的教育，希望學(xué)校有好老師，但也希望學(xué)校能盡可能排除處境不利或?qū)W習(xí)差的孩子。家長的這種想法無可非議，但它卻不符合社會融合的整體利益格局。為了減少個人選擇和公共選擇間的沖突，政府需要對家長的選擇行為進(jìn)行管制，而這同樣又會帶來極大的管制成本和效率損失。
總之，財政支出方式和支出實現(xiàn)方式實際上是通過機制設(shè)計來保障公共供給效率的重要體現(xiàn)，也是現(xiàn)代管制經(jīng)濟學(xué)和制度經(jīng)濟學(xué)研究的重要內(nèi)容。其目的是通過對市場結(jié)構(gòu)特征以及市場中各個主體選擇行為的分析，形成一個保證財政支出目標(biāo)實現(xiàn)的機制，讓各個主體在合適的機制下，基于個人動機做出的選擇能夠符合財政性支出的目標(biāo)，這也正是經(jīng)濟學(xué)中“激勵相容”原則在早期教育與服務(wù)公共財政支出中的生動體現(xiàn)。以上關(guān)于“券”和補貼方式的討論，實際上就是想發(fā)現(xiàn)一種相對有效的機制。
三、早期教育與服務(wù)財政支出的管理問題
在財政支出管理中，管理細(xì)節(jié)設(shè)計也是公共支出效率保證的重要組成部分。以成本信息模板為例，它既是成本控制的手段，也是保證非營利性早期教育與服務(wù)機構(gòu)限制成本機制的重要組成部分，通過機構(gòu)成本信息披露在機構(gòu)間建立起成本基準(zhǔn)化的動機，可以有效控制成本上漲的動力，并保證早期教育與服務(wù)資源配備的基準(zhǔn)化。
（一）早期教育與服務(wù)成本的確定
在我國，有許多專家希望按照成本補償?shù)脑瓌t，建立依據(jù)成本進(jìn)行收費的模式，由物價部門按照這樣的方式來核定早期教育與服務(wù)的收費標(biāo)準(zhǔn)。實際上，按照經(jīng)濟學(xué)的基本原理，在無法得到成本確定信息的情況下，用統(tǒng)一信息模板可以有效彌補信息不完全帶來的管理難題，許多發(fā)達(dá)國家普遍采用這種方法。OECD認(rèn)為最全面最有價值的成本研究是美國國家會計局(GAO)1999年所提供的成本構(gòu)成及數(shù)據(jù)。它分析了美國空軍基地的兒童保育中心所提供的“高質(zhì)量”早期教育與服務(wù)的成本構(gòu)成狀況。該教育與服務(wù)的總成本包括直接勞動成本、間接勞動成本、辦公管理費用和膳食供給費以及占有地的估算租金等四大塊內(nèi)容，其中直接勞動成本占總成本的52％，間接成本接近總成本的23％，辦公管理費用和膳食供給費占12％，占有地的估算租金占10％，其他占3％。這只是對該保育中心實際支出成本的一個大概分析，要使早期教育與服務(wù)的成本構(gòu)成更符合實際，還必須進(jìn)行更廣泛的調(diào)查，奠定更加堅實的知識基礎(chǔ)。
（二）影響早期教育與服務(wù)成本的關(guān)鍵因素
成本分析不是簡單地討論成本的高低問題，而是要分析什么因素引起了成本的變化。目前，成本分析和定價策略對于管理決策的意義越來越顯著，這還原了教育財政支出分析的功能，即教育支出的決定因素是教育事業(yè)的發(fā)展，支出增長只是事業(yè)發(fā)展的表現(xiàn)形式，而增長本身并不是政策目標(biāo)。
基于對主要發(fā)達(dá)國家早期教育與服務(wù)成本的掃描，OECD在報告中提出決定早期教育與服務(wù)成本的主要因素有以下方面：
1.兒童的年齡。在兒童不同年齡段，保教人員與兒童的比例是不同的，嬰兒階段約為1:4,學(xué)前兒童階段約為1:12,因此嬰兒階段早期教育與服務(wù)的直接勞動力成本將是學(xué)前兒童的3倍左右，盡管保育中心的其他成本（間接勞動、食物、設(shè)備等的成本）隨兒童年齡的變化并沒有顯著的變化。因此，兒童的年齡對早期教育與服務(wù)的成本有顯著影響。
2.教師和保育人員的資格。如上所述，早期教育與服務(wù)成本主要由勞動成本構(gòu)成，因此，關(guān)于職員比例或職員資格的任何一項政策，都會對其有影響。大多數(shù)國家早期教育與服務(wù)的教師和看護(hù)人員都需要接受專門的兒童教育和發(fā)展培訓(xùn)，而看護(hù)職員的教育水平會直接影響到其工資和福利水平，進(jìn)而影響到早期教育與服務(wù)的成本。
3.保育中心的管理水平。如何通過管理的改進(jìn)來降低公共服務(wù)的成本，這是管理經(jīng)濟學(xué)的重要內(nèi)容，目前這一理論在早期教育與服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用還比較有限。一些專家對管理改進(jìn)的成本—收益進(jìn)行分析，認(rèn)為影響早期教育與服務(wù)質(zhì)量的因素不僅是師生比和職員的教育水平，還應(yīng)包括“管理的有效性、職員的個性特點、職員對高質(zhì)量的承諾、有效的合作……”。更有專家明確地提出，管理改進(jìn)的成本—收益比約為1:2.5。
4.保育中心的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。對保育中心適當(dāng)規(guī)模的研究是規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟理論在早期教育與服務(wù)領(lǐng)域的具體應(yīng)用。規(guī)模經(jīng)濟是由于存在固定成本，一定范圍里增加服務(wù)數(shù)量會迅速分?jǐn)偣潭ǔ杀�，從而降低平均成本水平；而范圍�?jīng)濟則指當(dāng)存在關(guān)聯(lián)產(chǎn)品和服務(wù)時，對關(guān)聯(lián)產(chǎn)品的提供可以降低平均成本。目前，在這一問題上也出現(xiàn)了一些實證研究的成果。莫肯(Mocan)1997年的研究表明，在保育中心的兒童數(shù)超過67人之前，平均成本都會有所下降；此外，在同一個中心為不同年齡段的兒童提供服務(wù)會更有效率。
當(dāng)一個國家的政府越來越成熟和穩(wěn)定之后，它的財政就越來越從增加收入轉(zhuǎn)向如何合理地安排財政支出。因此，對支出進(jìn)行科學(xué)的管理是保證財政現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是政府轉(zhuǎn)型的根本制約。早期教育與服務(wù)作為國家基本福利體系的組成部分，如何進(jìn)行支出規(guī)模的決策、如何選擇合適的財政支持目標(biāo)、怎樣通過有效的支出機制提供適當(dāng)?shù)姆⻊?wù)等，已成為擺在我國政府和教育行政部門面前的亟需明確的重大問題。對發(fā)達(dá)國家早期教育與服務(wù)公共財政支出制度進(jìn)行的掃描和分析，在一定程度上為我們深入研究這一問題提供了知識和經(jīng)驗的基礎(chǔ)。
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